Riigikohus tühistas Viimsis rohekoridori alal elamuehitust lubanud planeeringu (RKHKo 3-20-1310)

Riigikohus tühistas 15. detsembri otsusega Viimsi vallas Randvere külas eramajade ehitamist lubanud detailplaneeringu eelkõige põhjusel, et sel oli negatiivne mõju metsloomade liikumiseks olulisele rohekoridorile. Riigikohus rõhutas, et rohevõrgustiku tõhusust ei tohi ohtu seada selle tükkhaaval muutmisega väiksemale alale fokusseeritud otsustega. Tegemist on olulise lahendiga, milles Riigikohus annab põhjalikud suunised rohevõrgustikku puudutavate kaalutlusotsuste tegemiseks.

Asjaolud

Viimsi Vallavolikogu kehtestas 2020. aasta aprillis detailplaneeringu (DP) umbes 15 hektari suurusele alale Randvere külas, kus kasvab mets. DP-ga tehti ettepanek muuta Viimsi valla mandriosa üldplaneeringu (ÜP) kohane maakasutuse juhtotstarve osaliselt puhkeotstarbelisest maast väikeelamute maaks (pindala kokku ca 3 ha), senisele rohealale moodustati 9 üksikelamumaa krunti. Samuti muudeti DP‑ga ÜP teemaplaneeringut „Miljööväärtuslikud alad ja rohevõrgustik“ (rohevõrgustiku TP), nihutades seal siiani asunud rohekoridor mere poole ja muudeti seda märksa kitsamaks. Vald põhjendas avalikku huvi planeeringu kehtestamiseks eelkõige sellega, et vastutasuks elamukruntide loomisele lubas maaomanik anda rannaäärse maa üle vallale ning sinna oli kavas rajada Tammneeme ja Randvere külasid ühendav jalakäijate tee ning terviseradade võrgustik. Seni kuulus kinnistu maatulundusmaa hulka, mistõttu polnud valla hinnangul võimalik rohevõrgustiku eesmärke saavutada, aga planeeringuga muudeti suurem osa kinnistust puhkeotstarbeliseks maaks. Kohaliku kogukonna liikmed vaidlustasid planeeringu halduskohtus. Haldus- ja ringkonnakohus jätsid kaebuse rahuldamata, kuid Riigikohtu halduskolleegium otsustas detailplaneeringu tühistada.

Riigikohtu seisukoht

Kolleegium möönis küll, et planeeringu kehtestamist toetas avalik huvi arendada vaidlusalusel metsaalal puhkevõimalusi, rajada kallasrajale senisest kvaliteetsem ühendustee kahe küla vahel ning saada osa maast valla omandisse selle tõhusamaks puhkeotstarbeliseks kasutamiseks, kuid planeeringu negatiivne mõju rohevõrgustikule on ebaproportsionaalselt suur. DP oli kehtestatud oluliste kaalutlusvigadega: vastustaja võttis ÜP muutmisel, sh rohevõrgustiku toimivuse ebasoodsa mõjutamise osas arvesse mitut asjakohatut kaalutlust nagu maatulundusmaa sihtotstarbe ning puhkeotstarbelise maa juhtotstarbe ja rohevõrgustiku ala väidetav kokkusobimatus. Samuti ei lahendatud planeeringuga kallasrajale kavandatud jalgteele juurdepääsu küsimust, kuigi see on omavalitsuse ülesanne. Lisaks tellis osa planeerimismenetluse dokumentide koostamise arendaja, mitte vald, kuigi see on kõrgema tasandi planeeringuid muutva detailplaneeringu puhul keelatud.

Rohevõrgustiku eesmärk ja huvide kaalumine rohevõrgustikku puudutavates otsustes

Riigikohus nentis, et haljasaladel on kahtlemata oluline roll ka ümbruskonna elanikele aktiivse puhkuse võimaldamisel, kuid see ei ole rohevõrgustiku ala ja eriti rohekoridori ainus funktsioon. Rohevõrgustiku säilimise ja planeerimise olulisemad eesmärgid on elurikkuse kaitse ja säilitamine, kliimamuutuste leevendamine ja nendega kohanemine ning rohemajanduse, sh puhkemajanduse edendamine. Ent rohekoridori põhifunktsioon on tagada, et looma- ja linnuliikide populatsioonid ei killustuks, vaid isenditel oleks võimalik erinevate rohevõrgustiku alade vahel liikuda.

Rohekoridori kaardi muutmine ei ole küll keelatud, kuid seejuures on Riigikohtu sõnul siiski oluline arvestada vajadust tagada rohevõrgustiku kui terviku toimimine. Kolleegium toonitas, et kõrgema tasandi planeeringuga terviklikult kujundatud rohevõrgustiku tõhusust ei tohi ohtu seada selle tükkhaaval muutmisega DP tasandi, st väiksemale alale fokusseeritud otsustega. Tulenevalt keskkonna säästmise põhimõttest ja igaühe kohustusest (põhiseaduse §‑d 5 ja 53) peab rohevõrgustiku ebasoodne mõjutamine olema proportsionaalne taotletava eesmärgi suhtes.

Vald oli möönnud, et kavandataval tegevusel (eelkõige rohekoridori kitsendamisel elamuehituse tõttu) on rohevõrgustiku toimimisele konkreetses asukohas ebasoodne mõju, kuid kuna see mõju pole tema hinnangul rohevõrgustiku kui terviku seisukohast oluline, kaaluvad ÜP muutmisel aluseks võetud avalikud huvid selle ebasoodsa mõju üles. Riigikohus valla lähenemisega ei nõustunud ning lükkas ümber osa valla argumente avalike huvide kohta, millega vald oli põhjendanud ÜP muutmise vajadust ning õigustanud rohevõrgustiku olukorra halvendamist võrreldes TP-s ettenähtuga. Riigikohus märkis, et rohevõrgustiku alal tuleb elurikkuse kaitset pidada oluliseks eesmärgiks – ka rohevõrgustiku toimimise ebasoodsaks mõjutamiseks üksnes lokaalselt tuleb KOV‑l näidata, millised muud olulised huvid selle mõju üles kaaluvad. Seejuures ei saa Riigikohtu sõnul kaalukaks pidada kinnistuomaniku erahuvi elamuarenduseks, sest maa kasutust sellisel viisil piirasid juba enne kinnistu omandamist kehtinud ÜP ning rohevõrgustiku TP.

Rohevõrgustikku kuuluva metsakinnistu majandamine

Lisaks eelnevale väitis vald ekslikult, et maatulundusmaal pole võimalik rohevõrgustiku toimimist tagada. Riigikohus selgitas, et metsakinnistu kuulumine rohevõrgustikku ei tähenda tingimata, et seda ei saa majandada. Lageraie võiks tõepoolest takistada kinnistul asuva metsamaa kasutamist puhkeotstarbel või rohevõrgustiku alana, aga valikraietega, mida tehakse püsimetsana majandamise eesmärgil, oleks metsa endiselt võimalik majandada, nagu soovitab ka juba varem kehtestatud rohevõrgustiku teemaplaneering. Riigikohus toonitas, et maatulundusmaa omanikul ei ole automaatselt õigust teha metsas lageraiet, vaid tema tegevust piiravad paratamatult erinevad õigusaktid, sh planeeringud.

Arendaja roll planeeringu koostajana või korraldajana

Riigikohtu otsuse kohaselt oli DP õigusvastane ka seetõttu, et osa planeerimismenetluse dokumentide koostamise tellis arendaja, mitte vald, kuigi see on kõrgema tasandi planeeringuid muutva detailplaneeringu puhul keelatud. Planeerimisseadus lubab küll KOV-il sõlmida DP koostamisest huvitatud isikuga, arendajaga, halduslepingu planeeringu koostamiseks, kuid seda ei ole lubatud teha mh juhul, kui DP-ga soovitakse muuta kehtestatud ÜP-d. Antud juhul oli ÜP muutmise vajadus algusest peale teada. Kolleegium selgitas, et ÜP‑d muutva DP menetluses tuleb avalikke huve ning ÜP‑järgset vallaülest terviklahendust tavapärasest tugevamalt arvesse võtta; arendaja on aga otseselt huvitatud arendustegevuse kasumlikkusest ja seetõttu just talle kõige soodsama planeeringulahenduse kehtestamisest.  Seega on sellises menetluses arendaja roll planeeringu koostaja või koostamise tellijana keelatud.

KÕKi hinnang

Tegemist on märgilise lahendiga, milles Riigikohus annab põhjalikud suunised rohevõrgustikku puudutavate kaalutlusotsuste tegemiseks. Nagu antud juhtum illustreeris, tuleb hoolikalt jälgida, et huvide kaalumisel ei võtaks otsustaja arvesse asjakohatuid kaalutlusi, millega õigustab negatiivse keskkonnamõjuga tegevuse aktsepteeritavust. Isegi kui keskkonnamõjude (strateegilise) hindamise käigus (KMH/KSH) on ekspert järeldanud, et tegevusega ei kaasne olulist ebasoodsat keskkonnamõju, kuid nentinud siiski teatava negatiivse keskkonnamõju teket, peab otsustaja seda mõju väärilise kaalutlusena arvesse võtma ning põhjendama, millised muud olulised huvid selle mõju üles kaaluvad. Kahtlemata tuleb tähelepanu pöörata ka sellele, kes on keskkonnaotsuse, nt planeeringu, oluliste toimingute juures ning kas võib esineda õigusvastast huvide konflikti.

RKHKo 3-20-1310