Kui uudiskiri näib e-mailis imelik, vaata seda veebis.
Keskkonnaõiguse keskus Märts 2015
SA Keskkonnaõiguse Keskus |  Aleksandri 8, 51004 Tartu | k6k@k6k.ee   

Põhimõttelised muudatused keskkonnamõju hindamise süsteemis: ülevaade ja võimalikud mõjud

Riigikogu eelmine koosseis jõudis enne oma volituste lõppu vastu võtta keskkonnamõju hindamise süsteemi muudatused, mida hakati ette valmistama juba 2008. a. Muudatused muudavad olemuslikult KMH ja KSH menetluses mõjude hindamise ja selle sisu üle haldusorganite poolt teostatavat järelevalvet. Hoolimata muudatuste põhimõttelisest tähendusest on eelnõu mõjude hindamine pealiskaudne, mistõttu on põhjust tunda muret nii halduskoormuse muutuse kui mõjude hindamise kvaliteedi pärast. Käesolevas uudiskirjas anname lähema ülevaate kõige tähtsamatest muudatustest ning võimalikest ohukohtadest nende rakendamisel.

Keskkonnamõju hindamise järelevalve asendamine konsulteerimisega

Esimene põhimõtteline muudatus puudutab senise keskkonnamõju hindamise järelevalve süsteemi kaotamist. Kehtiva õiguse kohaselt teostavad Keskkonnaministeerium (KeM) või Keskkonnaamet (KeA) KMH ja KSH järelevalvet, kas mõjude hindamisel järgitakse seaduses sätestatud nõudeid, kas sisuliselt on antud tegevuse mõjudele piisav ja objektiivne hinnang. Niisiis on praeguse järelevalvesüsteemi eesmärgiks tagada mõjude hindamise hea kvaliteet.

Uute reeglite kohaselt vastutaks nende ülesannete täitmise eest otsusetegija. Selleks võib olla nii Keskkonnaamet (keskkonnalubade KMH puhul), kohaliku omavalitsuse üksus KOV (nt üld- ja detailplaneeringute puhul) või ka Maanteeamet, Tehnilise Järelevalve Amet vm olulise keskkonnamõjuga tegevust lubav haldusorgan.

Paljudes eelnimetatud asutustes puudub vähemalt hetkel sisuline keskkonnaalane pädevus, mis võimaldaks KMH või KSH koostanud ekspertide järeldusi kontrollida. Lahendusena on muudatustes sätestatud nn asjaomaste asutustega konsulteerimise kohustus. Asjaomasteks on asutused, keda kaasneda võiv mõju puudutab või kellel võiks olla põhjendatud huvi selle mõju vastu (nt Terviseamet, Muinsuskaitseamet). Kindlasti tuleb konsulteerida KeA või KeMiga (sõltuvalt otsuse liigist).

Kuigi esmapilgul võib näida, et ei ole väga suurt sisulist erinevust, kas Keskkonnaamet või –ministeerium on järelevalvajaks või konsulteeritavaks asutuseks, on erinevus õiguslikult oluline ja võib hakata mõjutama ka rakenduspraktikat. Eriti olukorras, kus KeA või KeM ei ole ise otsusetegija, ei vastuta nad enam sellisel määral mõjude hindamise kvaliteedi eest. Samuti ei mõjuta nende seisukoht enam otseselt seda, kas mõjude hindamise programmi või aruannet peetakse piisavaks või nõutakse selle täiendamist (vt järgmist punkti). Seetõttu võib eeldada, et KeA ja KeM motivatsioon KMH ja KSH dokumente läbi töötada ning selle põhjalikkus ei ole muudatuste järel enam praegusega võrreldaval tasemel. See omakorda võib hakata mõjutama mõjude hindamise sisulist kvaliteeti.

Heakskiidu asendamine nõuetele vastavuse kontrolliga

Tulenevalt järelevalveinstitutsiooni kaotamisest ei toimu muudatuste kohaselt enam KMH/KSH programmi ja aruande heakskiitmist. Tänasel päeval on heakskiit otsuseks, millega järelevalvaja kinnitab, et mõjude hindamine või seda ettevalmistav programm on piisavad ja nõuetekohased. Heakskiitu asendab muudatuste kohaselt otsusetegija poolne nõuetele vastavuse kontroll. Eelnõu seletuskirja kohaselt aitab see muudatus paremini tagada otsusetegija seotuse mõjude hindamisega ning tõsta seeläbi KMH/KSH tähtsust lõppotsuse tegemisel.

Nõuetele vastavuse kontrollimisel konsulteerib otsusetegija küll avalikkuse ja asjaomaste asutustega, ent langetab lõppotsuse programmi või aruande piisavuse ja nõuetele vastavuse kohta ise. Seejuures peaks otsusetegija tuginema küll asjaomaste asutuste arvamusele, ent ei ole nendega seotud.

Selles valguses on küsitav, kas ümberkorraldus aitab siiski saavutada soovitud eesmärki (anda otsusetegijale suurem roll) ning kas võimalikud kahjud kaaluvad üles saadud kasud. Juhul, kui otsusetegija lähtub nõutele vastavuse kontrollil sisuliselt KeA või KeM arvamusest, on muudatus formaalne ning otsustegija seos mõjude hindamisega ei pruugi sugugi suureneda. Vastupidisel juhul, kui otsusetegija ei arvesta oluliselt KeA või KeM esitatud seisukohtadega, on seevastu oht, et piisavaks ja nõutele vastavaks peetakse ka puudulikke KMH/KSH programme ja aruandeid, mis omakorda õõnestab KMH ja KSH läbiviimise eesmärke (milleks on eelkõige keskkonnamõjude väljaselgitamine ja nendega arvestamine otsusetegemisel).

KMH ja KSH programmi menetlus

Kehtiva õiguse kohaselt tuleb ekspertide koostatud KMH või KSH programm avalikustada ning seejärel esitada järelevalveks KeAle või KeMile. Programm on sisuliselt mõjude hindamise lähteülesandeks, kus pannakse paika mõjude hindamise ulatus, metoodika jm üksikasjad). Uued reeglid näevad ette märksa keerukama menetluskorra, mis koosneb üldjoontes järgmistest etappidest:

1)      KMH programmi esitamine otsusetegijale, kes teostab selle esialgse kontrolli (vajadusel järgneb täiendamine);

2)      KMH programmi kohta seisukohtade küsimine asjaomastelt asutustelt (vajadusel järgneb täiendamine);

3)      KMH programmi avalikustamine;

4)      KMH programmi nõutele vastavuse (lõplik) kontroll.

Uute reeglite valguses võib tekitada küsimusi, milline saab olla viimase etapi ja ka avalikkuse kaasamise tähendus. Otsustegija on programmi enne selle avalikustamist juba kaks korda kontrollinud – esimene kord iseseisvalt, teine kord asjaomaste asutuste abiga. Võrreldes kehtiva õigusega on seega programmi nõuetele vastavust kontrolliv asutus juba enne avalikustamist kujundanud seisukoha programmi piisavuse ja nõuetekohasuse suhtes. Seetõttu on raske ette kujutada, et avalikkuse poolt esitatud seisukohad võiksid praktikas reeglina otsusetegijat veenda, et nii tema kui teised pädevad asutused on seni midagi olulist kahe silma vahele jätnud.

KMH ja KSH aruande menetlus

Läbiviidud KMH ja KSH tulemusi sisaldava aruande menetlus järgiks muudatuste kohaselt üldjoontes sama loogikat, mis programmi menetlus, koosnedes samadest etappidest. Täiendava etapina tuleks pärast aruande avalikustamist ning enne selle lõplikku nõuetele vastavuse kontrolli korraldada asjaomaste asutustega konsulteerimine. Sarnaselt programmi menetlusega tekitab ka siinkohal küsimusi, kuivõrd peavad otsusetegijad avalikustamist ning sellele järgnevaid etappe sisuliselt vajalikeks toiminguteks. Praktikas esineb oht, et ka neid etappe peetakse pigem formaalsusteks, mis vähendaks oluliselt avalikkuse ja ka asjaomaste asutuste kaasarääkimise võimalusi hilisemates etappides.

Planeeringute mõjude hindamine

Planeeringute KSH kohustus, nõuded ekspertidele jms sisulised küsimused on lahendatud samal viisil, nagu arengukavade, strateegiate jms dokumentide KSH puhul. KSH tuleb analoogselt kehtiva õigusega alati läbi viia üleriigilise planeeringu, maakonnaplaneeringu, üldplaneeringu ja KeHJS § 6 lg 1 loetletud tegevuse aluseks oleva detailplaneeringu puhul. Samuti on KSH alati kohustuslik riigi ja kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu puhul ja juhul, kui on vajalik nn Natura hindamine (vt allpool). KSH eelhinnang tuleb anda juhul, kui tehakse muudatusi eelnimetatud planeeringutes, koostatakse maakonna- või üldplaneeringut teemaplaneeringuna, üldplaneeringut muutvat detailplaneeringut või detailplaneeringut, millega kavandatakse KMH eelhinnangu kohustusega tegevust.

Planeeringute KSH menetlus viiakse vastavalt KeHJS ja uue planeerimisseaduse (PlanS) sätetele läbi PlanS-s sätestatud korras, paralleelselt planeeringute koostamisega. KSH väljatöötamiskavatsus, mis sisuliselt asendab tulevikus KSH programmi, töötatakse välja koos planeeringu lähteseisukohtadega. Need dokumendid esitatakse koos ka kaasatavatele kooskõlastamiseks ja arvamuse andmiseks.

KSH aruanne töötatakse välja koos planeeringu eelnõuga (tänases mõtte eskiislahendusega); need dokumendid avalikustatakse ja saadetakse kaasatavatele koos. KSH aruanne tuleb koostada juba enne planeeringu vastuvõtmist, kuna vastuvõtmisel tuleb kontrollida, kas aruande tulemusi on planeeringus arvesse võetud. Samas on seaduse kohaselt juhul, kui planeeringut vastuvõtmise järgse avalikustamise tulemusel oluliselt muudetakse, võimalik ka KSH aruannet täiendada. Sel juhul järgneb aruande uus kooskõlastamine ja avalikustamine.

KMH eelhindamine

Muudatustega on täpsustatud seda, millistel juhtudel peab KMH algatamist kaaluma nn KMH eelhindamise käigus. Täpsustatud on, et KMH algatamist tuleb kaaluda alati, kui muudetakse tegevust, mille puhul KMH on kohustuslik (KeHJS § 6 lg-s 1 nimetatud tegevused). Juhul, kui muutus ise ületab KeHJS § 6 lg 1 sätesttud künnise, tuleb KMH siiski läbi viia kohustuslikus korras (st mingit kaalutlusruumi ei ole).

Erinevalt kehtivast õigusest on ette nähtud, et KMH eelhinnangu eelnõu tuleb saata seisukoha avaldamiseks kõigile asjaomastele asutustele (sh KeAle või KeMile) ning saadud tagasisidet ka arvestada. Seni sellist kohustust ei olnud, ning nt ehitusloa menetluses võis KOV teha KMH eelhinnangu ilma sellest teisi asutusi (nt Keskkonnaametit) teavitamata. Muudatust võib pidada üldjoontes positiivseks, kuna teoreetiliselt võiks see kaasa tuua paremini kaalutletud KMH algatamise otsused. Probleemseks võib pidada vaid seda, et eelnõus ei ole hinnatud täiendava kohustuse mõtestatud täitmisega kaasnevat halduskoormust eelhindamise tegijatele ja asjakohastele asutustele.

Avalikkuse kaasamine KMH menetlusse

Menetlusosaliste teavitamisel KMH menetlusest ja osalemisvõimalustest on uuena lisatud võimalus teavitada isikuid ka elektroonilisel teel (siiani tuli teated edastada liht- või tähtkirjaga). Lisaks teistele menetlusosalistele tuleb isiklikud teated erinevate menetlusetappide, otsustuste ja osalusvõimaluste kohta edastada nn ilmselt puudutatud isikutele keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 46 lg 1 tähenduses. Avalikkuse teavitamise põhikanaliks on muudatuste kohaselt jätkuvalt Ametlikud Teadaanded ning ajalehed.

Uuendusena näevad muudatused ette, et kirjalikult (elektrooniliselt või posti teel) tuleb vastata vaid neile isikutele, kes on menetluses avaldanud seisukohti kirjalikult või kelle arutelul suuliselt esitatud seisukoht jäi avalikul arutelul vastuseta. Segaduse vältimiseks tasub seletuskirja kohaselt istungi lõpus üle kontrollida ja kinnitada, kas seisukohad said vastuse või ei.

Oluliselt on avalikkuse osalusõigusi kärbitud aga neil juhtudel, kui avalikustatud KMH programmi või aruannet tuleb pärast avalikustamist veel täiendada. Kehtivas õiguses on ette nähtud, et kui KMH programm või aruanne jäetakse heaks kiitmata, tuleb see uuesti avalikustada. Muudatuste kohaselt sellist korduvat avalikustamist enam ette ei nähta ning arvestades lühikesi menetlustähtaegu, ei ole see ka praktiliselt võimalik. Seegi muudatus viitab sellele, et avalikkuse kaasamist nähakse seadusandja poolt pigem formaalse kui sisulise nõudena.

Positiivsena võib esile tuua, et pikendatud on KMH aruande avaliku väljapaneku miinimumtähtaega, mis on nüüd 21 päeva varasema 14 päeva asemel. Samas on see Euroopa kontekstis jätkuvalt ääretult lühike aeg ja see on jätkuvalt lühem EL KMH direktiivi muudatustes ette nähtud 30-päevasest perioodist (muudatused tuleb üle võtta hiljemalt 16. mail 2017).

Natura-hindamine

Võrreldes kehtiva õigusega on täpsustatud nn Natura hindamist puudutavaid sätteid, nii mõjude hindamise kohustuse, sisu kui tegevuste lubatavuse osas. Muudatuste kohaselt peab mõjude hindamise läbi viima juhul, kui „kavandatakse tegevust, mille korral ei ole objektiivse teabe põhjal välistatud, et sellega võib kaasneda eraldi või koos muude tegevustega eeldatavalt oluline ebasoodne mõju Natura 2000 võrgustiku ala kaitse-eesmärgile, ja mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik“. Seletuskirja kohaselt on muudatused vajalikud tagamaks kooskõla Euroopa Kohtu praktikaga.

Kuigi uus sõnastus on oluliselt täpsem kui senine, ei saa nõustuda väitega, et see vastab täiel määral Euroopa Kohtu (ja Riigikohtu) praktikale. Nii nn Waddenzee-kaasuses kui haldusasjas 3-3-1-56-12 leidsid kohtud, et mõju hindamine tuleb algatada, kui ei ole välistatud, et tegevusega võib kaasneda Natura 2000 võrgustiku ala kaitse-eesmärgi kahjustamine. Seega on „oluline ebasoodne mõju“ ebaõigeks künniseks.

Tegevusloa tohib muudatuste anda juhul, kui „seda lubab Natura 2000 võrgustiku ala kaitsekord ning otsustaja on veendunud, et kavandatav tegevus ei mõjuta ebasoodsalt selle Natura 2000 võrgustiku ala terviklikkust ega selle kaitse eesmärki“. Säte demonstreerib hästi, mille poolest on mõju hindamise algatamise kriteeriumi sõnastus probleemne. Nimelt tuleks mõju hindamine algatada, kui sellega kaasneb „oluline“ ebasoodne mõju kaitse-eesmärgile, loa andmisest tuleb aga keelduda juba siis, kui ei ole välistatud „lihtsalt“ ebasoodne mõju. On ilmselge, et mõju hindamise algatamise künnis ei saa olla kõrgem kui tegevusloa andmisest keeldumise künnis.

Nõuded ekspertidele

Rangemaks on muudetud nõudeid nii KMH kui KSH juhtekspertidele. Seejuures on peamised pädevusnõuded KMH ja KSH juhtekspertidele muudatuste kohaselt analoogsed, ent KSH eksperdid ei pea omama litsentsi. Detailplaneeringu KSHd võib uuendusena siiski juhtida vaid KMH litsentsiga ekspert. Peamised nõuded KMH või KSH juhteksperdile on järgmised:

1)      magistrikraad (KMH puhul loodusteaduste või keskkonnakaitse õppesuuna õppekava järgi);

2)      viieaastane töökogemus;

3)      vähemalt 60-tunnise mõjude hindamise teemalise koolituse ja eksami läbimine;

4)      juhtimisalase koolituse läbimine 60 tunni mahus ja vähemalt kahe projekti juhtimise kogemus;

5)      viimasel viiel aastal vähemalt neljal korral osalemine sisulise eksperdina vastavalt KMH või KSH eksperdirühma töös;

Nii KMH kui KSH puhul peab juhtekspert vajadusel moodustama ekspertrühma, mille liikmetel oleks vajalikud valdkonnateadmised.

Täpsustatud ja täiendatud on ka sätteid, mis puudutavad KMH litsentsi kehtetuks tunnistamist, üldjoontes on regulatsioon muutunud rangemaks. Samas on lahendamata küsimus järelhindamise tõhustamisest, mis on hädavajalik selleks, et üldse tuvastada valehinnangute andmine.

Muudatuste mõjude hindamine

Kogu muudatustepaketi selgelt kõige nõrgemaks kohaks on selle mõjude hindamine. Iroonilisel kombel piirdub just mõjude hindamist reguleeriv eelnõu oma mõjude kirjeldamisel üldsõnaliste ja pealiskaudsete väidetega. Kuna põhjalikult muudetakse just haldusorganite tööd puudutavaid sätteid, oleks oluline välja tuua millises suunas ja millisel määral muutub eeldatavalt halduskoormus.

Eelnõu seletuskiri ei sisalda selles osas mitte ühtegi konkreetset arvu, selle asemel esitatakse ebamääraseid väiteid, nagu nt „Kuigi seaduse jõustumise järel laieneb asjaomastelt asutustelt seisukohtade küsimine, ei ole halduskoormuse suurenemine siiski väga suur ega too endaga kaasa suuri riske. Konkreetses pädevusvaldkonnas materjali läbitöötamine ei nõua asutuselt üldjuhul eeldatavalt olulist lisaressurssi (tööjõud ja aeg)“ ja „Kohalikes omavalitsustes võidakse mõningatel juhtudel KMH jaoks vajada täiendavat tööjõudu (eelkõige ehituslubadega seonduvalt)“. Lõppjäreldusena nenditakse: „Kokkuvõttes ei suurene asutuste halduskoormus niivõrd laiaulatuslikult, mistõttu ei ole seaduse rakendamiseks olulisi kulutusi ette näha“.

Täiel määral on hindamata ka mõjud avalikkuse osalusvõimalustele, mis tulenevad KMH aruande korduvast avalikustamisest loobumisest ning mõjud keskkonnamõju hindamise sisulisele kvaliteedile.

Seaduse jõustumine

Muudatused jõustuvad selle aasta 1. juulil, mis tähendab, et pärast seda kuupäeva tuleb KMHde ja KSHde algatamisel ja hilisemal läbiviimisel kohaldada uusi norme.

Enne 1.07.2015. a algatatud KMHd ja KSHd tuleb viia lõpule algatamise ajal kehtinud reeglite kohaselt. Kui selline KMH või KSH pole aga hiljemalt 1.07.2018. a lõpetatud, viiakse see lõpule uute reeglite kohaselt.

Seaduse materjalid Riigikogu kodulehel