Kui uudiskiri näib e-mailis imelik, vaata seda veebis.
Keskkonnaõiguse keskus Jaanuar 2015
SA Keskkonnaõiguse Keskus |  Aleksandri 8, 51004 Tartu | k6k@k6k.ee   

Kiirustades valminud jäätmeveoreformi mõjud vajavad täiendavat hindamist

Keskkonnaministeerium avaldas vahetult enne jõule jäätmeseaduse ja keskkonnatasude seaduse muutmise eelnõu, mille sisuks on ulatuslik jäätmeveo korralduse reform. Senise hangete kaudu ühele vedajale ainuõiguse määramise asemel näeks uus eelnõu ette jäätmeveoturu liberaliseerimise. Jäätmevedajad saaksid otsustada, kus nad tegutsevad, jäätmete tekitajad aga valida, millise piirkonnas teenust osutava ettevõtte teenust kasutada. Kiireloomulisena koostatud eelnõu tugineb Konkurentsiameti ja jäätmekäitlejate survel koalitsioonileppesse kirjutatud punktile, ent muudatuste mõju on jäänud sisuliselt hindamata. KÕKi hinnangul tuleks seetõttu eelnõu menetlemisel aeg maha võtta ning minna tagasi põhimõtteliste alternatiivide hindamise ning kaalumise etappi.

Muudatuste taustast

Olmejäätmete veo korralduse kehtiv süsteem pärineb aastast 2004, mil võeti vastu senini jõus olev jäätmeseaduse redaktsioon. 2004. a jäätmeseaduses sätestati varasemast oluliselt selgemalt, kuidas KOVid peaksid olmejäätmete vedu korraldama. Valitud lahenduseks oli riigihangete korraldamine jäätmeveopiirkonna teenindaja leidmiseks ning jäätmeveo ainuõiguse andmine parima pakkumise tegijale.

Viimase 10-15 aasta jooksul on eelnõu seletuskirja kohaselt jäätmeveoturul osalejate arv oluliselt vähenenud, mistõttu on turule tegutsema jäänud vaid üksikud ettevõtjad. Vastava muutuse põhjuseid ei ole eelnõu seletuskirja kohaselt seejuures üksikasjaliselt uuritud. Konkurentsiamet leidis 2012. a novembris Keskkonnaministeeriumile saadetud seisukohas, et eeldatavasti on põhjuseks kehtiv jäätmeveokorraldus, mis takistab uute ettevõtete turule sisenemist. Konkurentsiamet leidis, et turuosaliste vähenemine omakorda tekitab „tulevikus ohu hinnatõusuks“ ning kehtiv süsteem ei ole piisavalt õigustatud avalike huvidega. Seetõttu tegi Konkurentsiamet ettepaneku avada jäätmeveo turg vabale konkurentsile. Konkurentsiameti seisukohad ei põhinenud samas ühelegi empiirilisele tõendile; neid põhjendati vaid turumajanduse toimimispõhimõtete õpikuliku käsitlusega.

Jäätmeveo turu konkurentsile avamise idee sai uue hoo seoses uue valitsuse moodustamisega käesoleval kevadel. Uus koalitsiooni tegevuskava näeb ette, et „Algatame jäätmeveo korralduse reformi, mille tulemusel säiliks inimestel prügiveosüsteemiga liitumiskohustus, kuid lisanduks õigus valida parimat hinna ja kvaliteedi suhet pakkuv teenusepakkuja“.

Muudatuste sisu

Kavandatava reformi peamiseks sisuks oleks lõpetada olmejäätmeveo korraldamine läbi riigihangete ja hanke võitjale ainuõiguse andmise. Selle asemel oleks KOVidel õigus seada korraldatud jäätmeveo üldisemad tingimused (veetavad jäätmeliigid, veopiirkonnad, vedamise sagedus ja aeg ning kogumise ja veoga seotud tehnilised tingimused, nt kasutatavad mahutid ja veokid). Kõik tingimustele vastavad ja antud piirkonnas veoga tegeleda soovivad ettevõtjad registreeritaks kohaliku omavalitsuse poolt ning saaksid registreerimistõendi alusel õiguse osutada veopiirkonnas jäätmeveoteenust.

Jäätmeveohinnad ei oleks seejuures erinevalt kehtivast õigusest fikseeritud, vaid määrataks kindlaks jäätmevedaja poolt. Oluliseks piiranguks oleks, et jäätmevedaja peab avalikustama hinnakirjad ja pakkuma teenust sama hinnaga kõigile antud veopiirkonnas asuvatele klientidele. Jäätmevedaja võiks hindu muuta kord kvartalis, teatades sellest kuu aega ette.

Vastavalt koalitsiooni tegevuskavas kokkulepitule oleks jäätmeveosüsteemiga liitumine jäätmevaldajatele siiski kohustuslik. Kui kehtiva õiguse kohaselt loetakse isik automaatselt liitunuks, siis muudatuste kohaselt peaks isik sõlmima selleks lepingu ühe registreeritud jäätmevedajaga. Lepingu sõlmimata jätmisel võib inimest trahvida kuni 300 trahviühiku ulatuses (juriidilist isikut 32 000 euro ulatuses). Kehtiva lepingu saaks lõpetada vaid uue jäätmeveo lepingu sõlmimisel. Kohustatud jäätmeveoga liitumisest vabastamise reeglid jääksid samaks – seda saab teha vaid erandjuhul, teatud tähtajaks ning kohalik omavalitsus peab teostama kohapealset kontrolli.

Jäätmete liigiti kogumise soodustamiseks näeks eelnõu ette, et jäätmevedajad peavad liigiti kogutud jäätmeid vedama segaolmejäätmetest vähemalt 50% soodsama hinnaga, paberijäätmeid aga vähemalt 80% soodsama hinnaga. Eelnõu sisaldab ka nõuet korraldada vanapaberi liigiti kogumine enam kui viie korteriga elamute juures. Biojäätmeid tuleks liigiti koguda enam kui viie korteriga elamu juures, kui see asub enam kui tuhande elanikuga asulas.

Eelnõu muudaks ka kohalike omavalitsuste jäätmealase tegevuse rahastamist. Kui seni suunatakse kohalikele omavalitsustele teatud osa segaolmejäätmete kõrvaldamise tasust, siis tulevikus eraldataks omavalitsustele iga elaniku kohta 2 eurot aastas kõigi jäätmete ladestamise tasust. Eelduseks oleks, et kohalikud omavalitsused täidavad oma jäätmekorralduse alaseid kohustusi ning KOVi territooriumil töötab jäätmejaam või KOVil on leping jäätmejaama teenuse osutamiseks teises (naaber-)omavalitsuses.

Kohalike omavalitsuste vastuseis

Kavandatud muudatused on saanud kohalike omavalitsuste kriitika osaliseks. Eesti Linnade Liidu ja Eesti Maaomavalitsuste Liidu hinnangul on kehtiv süsteem aasta-aastalt paranenud ning toimib üldiselt hästi. Muudatustega kaotaks kohalik omavalitsus oluliselt võimalusi jäätmevedu suunata. Omavalitsuste hinnangul kaasneks teisalt tarbijate jaoks kõrgem hind, jäätmevedude negatiivsete mõjude nagu müra, liikluskoormuse kasv ja õhusaaste.

Samuti ei oleks omavalitsuste hinnangul sisuliselt võimalik tagada, et jäätmevedu igal ajahetkel toimib, kuna vähese tasuvuse juures võivad jäätmevedajad teatud piirkondade teenindamisest täielikult loobuda. Omavalitsustele üle jõu käivaks ja ebatõhusaks peetakse ka järelevalve teostamist jäätmevaldajate tegevuse üle, mis omakorda võiks praktikas kaasa tuua jäätmete massilise nõuetevastase kõrvaldamise (n-ö metsa alla vedamise). Neil põhjustel jätsid omavalitsusliidud eelnõu kooskõlastamata.

Seda, et kehtiv süsteem on pärast esialgseid raskusi toimima hakanud, näitab ka statistika. Vastavalt riigi jäätmekavale oli korraldatud jäätmeveoga haaratud 96% kohalikest omavalitsustest, kusjuures osades kohalikes omavalitsustes (alla 1500 elanikuga) ei ole see kohustuslik.

Uue eelnõuga kaasneda võivat hinnatõusu tarbijatele möönab ka eelnõu seletuskiri. Seletuskirja kohaselt suurenevad mitme vedajaga jäätmeveokorralduse mudelis kogumise ja veoga seotud logistikakulud, kuna summaarne läbisõit ühe tonni jäätmete kogumiseks eeldatavalt suureneb. Eeldatavalt on hinnatõus suurem maapiirkondades, kus veokulud moodustavad suurema osa jäätmete kogumise ja veoga seotud kuludest.

KÕKi hinnang muudatustele

KÕKi hinnangul ei ole sedavõrd tähtsate muudatuste väljatöötamise viis õigusriigile kohane. Eelnõu on vastavalt seletuskirjale koostatud kiireloomulisena, jättes koostamata väljatöötamiskavatsuse ning hindamata kõik olulised mõjud (keskkonnamõju, mõju konkurentsile jäätmeveoturul, mõju veohindadele, kohalike omavalitsuste kuludele ja tuludele). Kiireloomulisuse põhjusena on seletuskirjas välja toodud asjaolu, et nimetatud reformikava on osaks koalitsiooni tegevuskavast. KÕKi hinnangul naeruvääristab selline teguviis Vabariigi Valitsuse poolt kehtestatud hea õigusloome reegleid ning eelnõu edasine menetlus praegusel kujul looks ohtliku pretsedendi.

Lähemat hindamist vajab KÕKi hinnangul, kuidas mõjutaks muudatuste elluviimine konkurentsi jäätmeveo turul. Konkurentsiameti 2012. a seisukohas väljendatud teooriapõhiseid seisukohti tuleks seejuures käsitleda kriitiliselt. Uute ettevõtjate turule sisenemise võimalusi mõjutavad ka muud tegurid, nt see kas ja millistel tingimustel võimaldavad suuremad jäätmekäitlejad väiksematel konkurentidel kasutada oma jäätmete taaskasutamiseks ja kõrvaldamiseks rajatud käitisi. Samuti on olulised jäätmeveoks vajalike vahendite hankimise kulud.

Konkurentsi võimalik suurenemine on omakorda seotud teiste eelnõu mõjudega, sh mõjuga tarbijahindadele ning keskkonnamõjudega. Tiheda konkurentsi korral suurenevad jäätmeveo keskkonnamõjud; jäätmeveohind tarbijate jaoks võib aga suureneda ka vähese konkurentsi tõttu.

Lisaks jäätmeveoturu liberaliseerimisele on hindamata ka teiste oluliste muudatusettepanekute mõju. Puuduvad andmed selle kohta, palju uusi vanapaberi- ja biojäätmete konteinereid oleks vaja kortermajade juurde paigaldada või millised oleksid sellega kaasnevad kulud. Samuti puudub igasugune analüüs selles osas, kuidas muutuksid kohalike omavalitsuste sissetulekud saastetasude laekumise muudatusettepanekute rakendamisel.

Vähendades omavalitsuste võimalusi jäätmeveo korraldust suunata, on täiendavaks küsimuseks, kuidas tagada jäätmekäitluse vastavus EL õiguse põhimõtetele, eelkõige jäätmekäitluse läheduse põhimõttele. Euroopa Kohus leidis 2013. a lõpus, et tulenevalt sellest põhimõttest on omavalistustel õigus määrata kindlaks ka jäätmekäitluskoht, kuhu segaolmejäätmed vedada. Uus eelnõu omavalitsustel selliseid reegleid enam kehtestada ei lubaks.

Kõigil neil põhjustel leiab Keskkonnaõiguse Keskus, et esitatud eelnõu menetlus tuleks peatada ning alustada n-ö otsast peale. Esmalt tuleks välja töötada ja nõuetekohaselt avalikustada seaduseelnõu väljatöötamiskavatsus. Antud eelnõus pakutud lahendusi võiks seejuures pidada üheks võimalikuks alternatiiviks mitmete seast.

Eelnõu materjalid Eelnõude Infosüsteemis