Kui uudiskiri näib e-mailis imelik, vaata seda veebis.
Keskkonnaõiguse keskus November 2014
SA Keskkonnaõiguse Keskus |  Aleksandri 8, 51004 Tartu | k6k@k6k.ee   

Keskkonnatasud järgmistel aastatel küll tõusevad, ent vähesel määral

Novembri alguses avaldas Keskkonnaministeerium juba 2013. aastast koostatud keskkonnatasude raamkava 2016+ lõppversiooni ning sellest lähtuvad keskkonnatasude seaduse ja maapõueseaduse muudatusettepanekud. Raamkava koostamise eesmärgiks oli panna järgmiseks kümneks aastaks paika nii keskkonnatasude arvestamise kord kui konkreetsed tasumäärad. Maavarade kaevandamise ja vee erikasutuse eest makstavate uute tasumäärade ettepanekud avalikustas Keskkonnaministeerium oktoobri lõpus ning Vabariigi Valitsus jõudis muudatused juba 13. novembril vastu võtta. Järgnevalt anname ülevaate olulisemates muudatustest ja nende taustast.

Põhimõttelised muudatused keskkonnatasude arvestamises ja jaotuses

Raamkavas ettenähtud põhimõttelisemad uuendused on koondatud keskkonnatasude ja maapõuseaduse muudatusettepanekutesse. Olulisteks märksõnadeks on liiva ja kruusa kaevandamistasu kaheosaliseks muutmine ning kogutud raha jaotuse muutmine.

Kruusa ja liiva kaevandamisel on eelnõu seletuskirja kohaselt senises praktikas probleemiks maavarade „broneerimine“. Maavarade kaevandajad maksavad tasu vaid väljakaevatud maavara eest, mistõttu on ettevõtjatele tihti kasulik taotleda kaevandamisluba, ent kaevandada maavara tegelikult vaid perioodidel, mil see on suurema nõudluse tõttu kõige kasumlikum. Seletuskirja kohaselt on lausa 60% liiva- ja kruusakarjääridest sellised, milles kaevandatakse vähem kui 10% loa alusel lubatud keskmisest aastamäärast. See moonutab konkurentsi (piirab teiste ettevõtjate juurdepääsu maavaradele) ning pikendab kaevandamise kestust ja sellest tulenevalt häiringuid kohalike elanike jaoks. Lahendusena näeb eelnõu ette, et lisaks kaevandamistasule tuleks 2019. aastast tasuda ka kaevandamisloa omamise tasu, mis oleks 10% keskmise kaevandamise aastamäära (mis saadakse jääkvaru ja järelejäänud kaevandamisperioodi jagamisel) eest makstavast kaevandamistasust.

Kogutud raha jaotamine Keskkonnainvesteeringute Keskuse (KIKi) ja riigieelarve vahel on käesoleval hetkel seotud 2009. a kehtinud tasumääradega. KIKi ja selle kaudu otseselt keskkonnahoidu suunatakse raha, mis saadaks keskkonnatasudest vastavalt 2009. a kehtinud määradele. Kuna tasumäärad on vahepeal oluliselt tõusnud, siis see nn ülejääk suunatakse riigieelarvesse. Uus eelnõu näeb ette lihtsama ja selgema jaotuse – riigile laekuvatest keskkonnatasudest suunataks KIKi vahendusel keskkonnakahjude hüvitamisse 35%. Ülejäänud 65% riigile laekuvatest tasudest (ca 50% kõigist keskkonnatasudest) läheks riigieelarvesse ilma kindla sihtotstarbeta. Vastavalt eelnõu seletuskirjale vähendaks muudatus perioodil 2016-2019 KIKile laekuvat summat, samas kui riigieelarvesse sihtotstarbeta laekuvate tulude summa kasvaks koheselt hüppeliselt (2016. a 6 milj euro võrra võrreldes kehtiva süsteemiga).

Samuti muudetaks keskkonnatasude laekumise jaotust KOVide ja riigi vahel. Üheks põhjuseks on maardlate üleriigilise ja kohaliku tähtsusega maardlateks jaotamisest loobumine. Eelnõu seletuskirja kohaselt laekuks muudatuste kohaselt edaspidi KOVide eelarvetesse ca 20% kõigist keskkonnatasudest (kindla protsendina erinevatest tasudest, nt 20% lubjakivi, dolokivi, kristalse ehituskivi või fosforiidi kaevandamistasudest). Seletuskirja kohaselt suureneks KOVidele laekuvate keskkonnatasude kogusumma juba 2016. aastal ca 1,2 milj eurot.

Maavarade kaevandamise tasud

Enim avalikkuse tähelepanu on viimasel ajal saanud maavarade kaevandamisega seotud tasud, eeskätt põlevkivi puudutav. Tuginedes enda poolt tellitud Ernst&Young uuringule väitsid põlevkivitöösturid, et igasugune maksutõus oleks katastroofiliste tagajärgedega, levitades seda sõnumit ka läbi jõulise meediakampaania.

Keskkonnaministeerium võttis omalt poolt lähtepunktiks Praxise koostatud analüüsi, mida kajastasime ka omalt poolt septembrikuu uudiskirjas. Praxise hinnangul oleks põlevkivitööstust pärssivaks tasumäärade kasv 25% aastas. Samas 10% kasv 2018. aastani ning seejärel suurenev kasv võiks motiveerida põlevkivitööstust oma tegevust säästlikumaks muutma. Keskkonnaministeerium andis Praxise analüüsi valmimise järel teada, et soovib tasusid tõsta 3-10% aastas.

13. novembril vastu võetud kaevandamistasude määruse kohaselt tõuseb põlevkivi kaevandamisõiguse tasu 2020. aastani 3 protsenti ning pärast seda 5 protsenti aastas. Teiste maavarade puhul on maksimaalne aastane tõus 6% (nii palju tõuseb aastas nt hästilagunenud turba kaevandustasu). Mõningate maavarade (tehnoloogiline dolokivi ning täitepinnaseks kasutatav kruus) puhul aga kasvu ei toimu, st inflatsiooniga arvestades läheb maavara kaevandamine isegi odavamaks. Põhjendusena on seletuskirjas välja toodud soov ühtlustada samalaadsete maavarade (liiva ja kruusa, dolo- ja lubjakivi) tasumäärasid, mis saavutatakse läbi hetkel madalama määraga maavarade kaevandamistasude tõusuga ja kõrgema määraga kaevandustasude külmutamise.

Kuigi eelkirjeldatud tasumäärad on mõeldud kehtima järgmised 10 aastat, on määrusesse lisatud võimalus 2020. aastani tasumäärasid muuta. Muutmine on võimalik, kui muutuvad tasumäärade kehtestamise lähtealused, majanduslikud või sotsiaalsed tingimused või keskkonna kasutusõiguse hinna arvutamise metoodika. Seletuskirja kohaselt on säte seotud eelkõige põlevkivi tasumääradega, mida võidakse muuta kas väärtuspõhiseks (nt nafta hinnast lähtuvaks) või ümber hinnata väliskulude analüüsi põhjal. Säte täpsustab juba keskkonnatasude seaduse muutmisettepanekusse sisse kirjutatud võimalust tasumäärasid perioodi keskel muuta. Selline lahendus on selgelt inspireeritud Riigikohtu lahendist asjas 3-4-1-27-13, milles kohus leidis, et tasumäärade ootamatu muutmine 2012. aastal oli põhiseadusega vastuolus, kuna kahjustas lubamatult ettevõtete õiguspärast ootust. Uus regulatsioon annaks küll riigile juriidilise aluse tasusid muuta, ent selle kooskõlas Riigikohtu lahendi mõttega võib KÕKi hinnangul tõsiselt kahelda.

Veekasutuse tasud

 13. novembril võttis Vabariigi Valitsus vastu ka veevõtu tasumäärasid kehtestava uue määruse. Eelnõu seletuskirja kohaselt on tasumäärade muutmisel võetud eesmärgiks suunata isikuid tarbima pinnalähedasemaid põhjaveekihte, kuna viimased taastuvad kiiremini. Samuti on soovitud vähendada tasumäärade sõltuvust kasutusviisist, kuna vee võtmise keskkonnamõju ei sõltu kasutusotstarbest, vaid kasutatavast veekogust.

Sarnaselt kaevandustasudega on ette nähtud võimalus tasusid enne 2020. a muuta. Põhjuseks on taas soov jätta võimalus muuta põlevkiviga seotud keskkonnatasusid juhul, kui töötatakse välja tulupõhine tasustamise mudel või muutusi õigustab väliskulude analüüs.

Muud keskkonnatasud

Keskkonnatasude seaduse muudatuste eelnõuga plaanitakse muuta ka kalapüügiõiguse tasumäärasid ning nn saastetasude (õhu- ja veeheite ning jäätmete kõrvaldamise eest makstavate tasude) määrasid. Saastetasude kasv oleks eelnõu seletuskirja kohaselt keskmiselt 5-8%, enam kasvaks just ohtlike saasteainete eest makstavad tasud, seda nii õhku kui vette paisatavate ainete puhul. Tava- ja olmejäätmete ladestamise tasu kasvaks aastas 5% võrra.

Hinnangud muudatustele

Lisaks mäetöösturitele kritiseeris keskkonnatasude eelnõud just põlevkivi osas ka Riigikontroll. Juba käesoleva aasta märtsis avalikustatud auditiaruandes „Riigi tegevus põlevkivi kasutuse suunamisel“ leidis Riigikontroll, et senised keskkonnatasud ei ole motiveerinud ettevõtjaid vähem saastama ega loodusvarasid säästlikumalt kasutama. Samuti ei saa riik põlevkivi kaevandamiset ja kasutamisest väärilist tulu. Ka 23. oktoobril Riigikogule üle antud aastaaruandes pühendas Riigikontrol põlevkivisektorile eraldi peatüki. Selles heidetakse ette, et riigil puudub selge ülevaade kõigist põlevkivisektori mõjudest, mistõtttu ei ole võimalik hinnata keskkonnatasude vajalikku suurust. Samuti tuleb välja töötada nn riigitulu (royalty) kogumise süsteem.

KÕKi hinnangul ei ole tasumäärade sedavõrd vähesel määral tõstmine kooskõlas ka teiste uuringute järeldustega. Nt Säästva Eesti Instituudi ja Tartu Ülikooli RAKE poolt 2013. a läbiviidud põhjalikus keskkonnatasude mõjuanalüüsis soovitati jätkata keskkonnatasude tõstmist inflatsiooni ulatuses ning tõsta ennaktempos keskkonnatasusid neis valdkondades, kus keskkonnakasutus kasvab. Mõneprotsendine kasv või isegi 0% kasv, mis paljude tasumäärade osas välja pakutud või juba kindlaks määratud tähendab sisuliselt seda, et keskkonnakasutus mitmes valdkonnas isegi odavneb. Sellised tasumäärad ei täida oma üht peamist eesmärki – motiveerida ettevõtjaid oma keskkonnamõju väiksemaks muutma.

Keskkonnatasude eesmärgiga ei ole kooskõlas ka kavandatud tasude jaotamise plaan, st kavatsus suunata tulevikus vaid 30% keskkonnatasudest KIKi vahendusel otse keskkonnahoidu. Keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 12 lg 2 kohaselt on keskkonna kasutuse eest makstava tasu kasutamise eesmärk aidata kaasa KeÜSi §-s 1 sätestatud eesmärkide (keskkonnahäiringute vähendamine, loodusliku mitmekesisuse kaitse jms) saavutamisele. Kuigi kavandatud muudatused vaid seadustaks ja arendaks edasi senist praktikat, kus märkimisväärne osa keskkonnatasudest kasutatakse riigi jooksvate kulutuste katmiseks, ei ole see KÕKi hinnangul õiguspärane. KeÜSi sõnastusest ega seletuskirjast ei nähtu, nagu oleks seadusandja pidanud võimalikuks, et keskkonnatasusid kasutatakse riigieelarve puudujäägi katmiseks, nagu seda alates 2011. aastast tehtud on. Seega ei ole kavandatud muudatused mitte KeÜSi täpsustavad, vaid kontseptuaalselt erinevad ja üldosa seadusega vastuolus.

Keskkonnatasude seaduse ja maapõueseaduse muudatuste materjalid Eelnõude Infosüsteemis

Riigile kuuluva maavara kaevandamisõiguse tasumäärade määruse materjalid Eelnõude Infosüsteemis

Veevõtu tasumäärade määruse materjalid Eelnõude Infosüsteemis